Argumente zum Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrates

Von Martin Hantke

Die Charta der Vereinten Nationen schuf 1945 eine neue völkerrechtliche Grundlage sowohl für das materiell-rechtliche Gewaltverbot als auch für seine kollektive Durchsetzung durch die Staatengemeinschaft. Artikel 2 Ziffer 4 der UN-Charta untersagt den Mitgliedstaaten grundsätzlich jede Androhung oder Anwendung von Gewalt in ihren internationalen Beziehungen.

Der UN-Sicherheitsrat trägt nach der UNO-Charta die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Dazu ist er mit weitgehenden Befugnissen ausgestattet, zu denen auch militärische Sanktionsmaßnahmen nach Artikel 42 (Kapitel VII der UN-Charta) gegen den Willen des betroffenen Staates gehören. Voraussetzung ist nach Artikel 39 der UN-Charta, dass der Sicherheitsrat das Vorliegen einer Friedensbedrohung, eines Friedensbruchs oder einer Angriffshandlung feststellt und dass der Weltfrieden anders nicht gewahrt oder wieder hergestellt werden kann. Gemeint sind eine Bedrohung oder ein Bruch des internationalen, nicht des innerstaatlichen, Friedens.

Von einem Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrats kann man nicht sprechen. Erstens bedeutet Monopol, dass es einer allein innehat. Das ist beim UN-Sicherheitsrat nicht der Fall. Es besteht vielmehr das in Artikel 51 anerkannte "naturgegebene" Recht der Staaten zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung mit militärischer Gewalt gegen einen bewaffneten Angriff. Damit wurde von Anfang an eine alleinige Gewaltbefugnis des Sicherheitsrates konterkariert. In der Praxis wurde das Selbstverteidigungsrecht zum meistgenutzten und vielfach missbrauchten Einfallstor für die Legitimierung militärischer Gewalt und für brutale Verletzungen des Gewaltverbots der Charta. Die zeitliche Begrenzung des Selbstverteidigungsrechts, "bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat", ist niemals praktisch geworden.

Zweitens gehört zu einem Monopol, dass sein Inhaber die Mittel hat, es auszuüben. Der Sicherheitsrat verfügt über diese Mittel nicht. Der in Kapitel VII der UN-Charta vorgesehene militärische Mechanismus der kollektiven Sicherheit ist nicht zu Stande gekommen. Der Sicherheitsrat verfügt über keinen einzigen Soldaten. Deshalb ist er dazu übergegangen, in verschiedenen Fällen die Anwendung militärischer Gewalt durch UNO-Mitglieder, in der Praxis durch die USA und ihre Verbündeten, zu "autorisieren" oder zu "mandatieren". Ein solches Verfahren ist in der Charta nicht vorgesehen. Der Sicherheitsrat überträgt nämlich nicht nur – wie nach Artikel 48 der UN-Charta möglich – die Durchführung seiner Beschlüsse, sondern die Entscheidung selbst an andere und gibt seine ausschließlich ihm übertragene Verantwortung ab.

Der UN-Sicherheitsrat hat einen großen politischen Handlungsspielraum. Aber selbstverständlich ist er an die Charta und an das allgemeine Völkerrecht gebunden. Das heißt, er kann nicht das Gewaltverbot und das Prinzip der souveränen Gleichheit unterlaufen, er muss friedlichen Lösungen von Konflikten den Vorzug geben, und er muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit achten.

Der Begriff des Gewaltmonopols stammt aus dem innerstaatlichen Recht und besagt, dass allein der Staat durch seine Polizei physische Gewalt gegen Menschen und Sachen anwenden darf. Für die internationalen Beziehungen ist er ungeeignet und wird in der völkerrechtlichen Literatur nur selten verwendet. Der Sicherheitsrat ist keine Weltexekutive mit Polizeifunktion. Er kann militärische Sanktionen verhängen. Er muss nicht. In der Tat ist er immer je nach Interessenlage der USA und der anderen Vetomächte sehr selektiv vorgegangen. Er hat die "Luftschläge" gegen Jugoslawien genehmigt, die Kriege der USA gegen Afghanistan und gegen Irak zwar nicht mandatiert, aber auch nicht verurteilt, sondern nachträglich akzeptiert. Er hat nichts unternommen, um in den israelisch-palästinensischen Konflikt befriedend einzugreifen. Und er hat handfeste Kriege einfach übersehen. Gerade das spricht aber gegen sein Gewaltmonopol. Der Inhaber eines Gewaltmonopols darf nicht in einem Fall Gewalt anwenden und im gleich gelagerten anderen Fall darauf verzichten.

Dem UN-Sicherheitsrat stehen zur Wahrnahme seiner Friedensverantwortung außer militärischen Maßnahmen andere Optionen offen: friedliche Streitbeilegung nach Kapitel VI der UN-Charta, "Blauhelm"-Einsätze mit Zustimmung der betroffenen Staaten, friedliche Sanktionen nach Artikel 41 der UN-Charta. Er hat bisher mehr als 1500 gute und schlechte, nützliche und unnütze Resolutionen verabschiedet.

Nur ein paar Dutzend betreffen militärischen Zwang. Warum sollte man sich ausgerechnet auf Beschlüsse des Sicherheitsrates zur Anwendung militärischer Gewalt kaprizieren? In einem Programm einer neuen Linken muss die in der Partei konfliktgeladene und in der Wissenschaft nicht eindeutig beantwortete Frage nach dem Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrates nicht "entschieden" werden. Ausschlaggebend ist das eindeutige Bekenntnis zur Ablehnung militärischer Gewalt als Mittel zur Lösung irgendwelcher Probleme. Bei den gegenwärtigen und zukünftigen internationalen Kräfteverhältnissen sind keine zustimmungsfähigen Beschlüsse des UN-Sicherheitsrates zum Einsatz militärischer Gewalt zu erwarten. Mit wem auch? Mit den USA, Großbritannien und Frankreich ohne die im UN-Sicherheitsrat wegen des Vetorechts nichts geht? Der UN-Sicherheitsrat kann die Legitimierung von Kriegen verweigern, wenn sich wenigstens ein ständiges Mitglied findet, das ein Veto einlegt oder androht. Das ist von nicht geringer Bedeutung. Aber das ist nur eine niedrige Hemmschwelle. In der Regel widersetzt sich der UN-Sicherheitsrat den Vorgaben der USA nicht, sondern folgt ihnen.

Ein Bekenntnis zum UN-mandatierten Kampfeinsätzen nach Kapitel VII der UN-Charta wurde darüber hinaus die Tür für eine weitere Militarisierung im Rahmen von NATO, EU und möglichen "Koalitionen der Willigen" weit aufstoßen. Um das Misstrauen auszuräumen, dass künftig mögliche Koalitionspartner einer neuen Linken auf Bundesebene damit rechnen könnten, dass militärische Einsätze unter Umständen die Zustimmung der neuen Linken finden können, wenn sie nur vom Sicherheitsrat mandatiert sind, ist eine klare Absage an UN-mandatierte Kampfeinsätze nötig. Sie sind völkerrechtlich problematisch, friedenspolitisch sinnlos und - in der bundespolitischen Diskussion - ist bei SPD und Grünen sehr schnell aus der erfolgten Zustimmung zu UN-mandatierten Kampfeinsätzen der Einstieg zu einer Forderung von Kriegseinsätzen ohne UN-Mandat geworden.

Ein "militärisches Interventionsrecht" bei Völkermord gibt es in der internationalen Politik nicht. "Humanitäre Interventionen" sieht die UN-Charta nicht vor. Diese Rechtslage mag man richtig oder falsch finden, ihr zustimmen oder sie ablehnen, sie ist geltendes Völkerrecht. Um den Angriff auf Jugoslawien 1999 zu rechtfertigen hat der damalige deutsche Außenminister Fischer versucht den Begriff des Völkerrechtsnotstands bei Völkermord einzuführen, um ein Losschlagen der NATO zu rechtfertigen. Gegen ein Interventionsgebot der UN bei Völkermord gibt es zudem gewichtige Argumente, die auch bei der Diskussion um eine Revision der UN-Charta selbst eine Rolle spielen:

1. Die "humanitäre Intervention" könne als Deckmantel für Einmischungsversuche in innere Angelegenheiten souveräner Staaten missbraucht werden.

2. Separatistische Bewegungen könnten Regierungen provozieren, massive Menschenrechtsverletzungen zu begehen, um eine "humanitäre Intervention" gegen sie auszulösen.

3. Es wird befürchtet, dass politische, ökonomische und militärische Interessenlagen bestimmten, wann und wo eine UN-mandatierte Militärintervention stattfindet.

4. Es wird angenommen, dass eher schwächere und weniger starke Staaten Zielobjekt einer "humanitären Intervention" würden.